국토균형발전을 위한 지방분권형 헌법개정에 관한 연구
A Study on Decentralization-Oriented Constitutional Amendment for Balanced National Development
- 주제(키워드) 국토균형발전 , 지방분권 , 헌법개정 , 자치권
- 주제(DDC) 340
- 발행기관 아주대학교 일반대학원
- 지도교수 오동석
- 발행년도 2026
- 학위수여년월 2026. 8
- 학위명 박사
- 학과 및 전공 일반대학원 법학과
- 실제URI http://www.dcollection.net/handler/ajou/000000036704
- 본문언어 한국어
- 저작권 아주대학교 논문은 저작권에 의해 보호받습니다.
초록/요약
이 논문은 수도권 집중 심화와 지방 소멸 위기라는 국가적 난제를 극복하기 위한 근본적인 해법이 국토균형발전에 있다고 진단하고 그 실현을 위한 지방분권형 헌법개정의 필요성과 구체적인 방안을 제시하는 것을 목적으로 한다. 현행의 1987년 개정 헌법은 지방자치를 제도적으로 보장하고 있으나（제117조, 제118조）, 자치입법권 및 재정자치권 등 핵심적인 자치 권한을 실질적으로 보장하지 못하여 지방자치의 부활 이후에도 강한 중앙집권체제에 머물러 있다. 이로 인해 국토의 균형발전이 지지부진하며, 여러 기본권의 향유에서는 물론 국민 생활의 균등한 향상（헌법 전문）과 국토균형발전（제123조 제2항 등）이라는 중요한 헌법 목표 실현에 미흡하다는 평가를 받는다. 제2장에서는 헌법 전문의 ‘국민생활의 균등한 향상’에 주목하여 이를 공간적으로 실현하기 위한 목표로서 국토균형발전과 실천 기제로서 지방분권의 규범적 의미를 고찰하였다. 또한 현행 중앙집권적 구조가 초래한 한계를 인구 소멸, 환경 부정의（不正義）, 경자유전 원칙의 규범적 공동화 등 현실 위기를 분석하였다. 제3장에서는 수직적 분권과 재정조정을 실현하고 있는 주요 외국의 헌법 사례를 비교법적으로 고찰하여 한국적 현실에 부합하는 시사점을 도출하였다. 제4장에서는 이론적 토대 위에서 국민주권, 민주공화주의, 헌법개정 절차를 평가 기준으로 삼아, 헌법이론적인 근거를 바탕으로 혁신적 개헌안을 제안한 ‘2015년 한국헌법학회 개헌안’과 실제 국회에 제출된 ‘2018년 정부 발의 개헌안’을 검토하여, 분권 논의의 헌법적 의미와 국토균형발전과 연계 가능성을 평가하였다. 이러한 분석을 바탕으로 제5장에서는 지방분권 강화를 기반으로 국토균형발전 실현을 유기적으로 결합하는 구체적인 헌법개정의 방향을 다음과 같이 제시하였다. 첫째, 헌법 전문과 제1조에 대한민국이 국민생활의 균등한 향상을 지향하는 국토균형발전 국가로서 지방분권국가임을 국가목표로 명시하여 이를 국가 운영의 주요 헌법규범 원리 중 하나로 확립하고자 하였다. 둘째, 제40조 개정을 통해 국회의 입법권과 병립하는 지방의회의 독자적 자치입법권（자치법률/자치조례）을 보장하고, 제117조 및 제118조 개정을 통해 조세법률주의（제59조）의 예외로서 지방의회의 과세 자주권을 포함한 실질적인 재정자치권을 확보하는 등 핵심 자치 권한의 헌법적 기반을 마련하고자 하였다. 셋째, 제3조에 수도 조항을 신설하여 수도에 관한 사항을 법률로 정하도록 명시함으로써, 과도한 수도권 집중에도 불구하고 수도 이전에 실패한 법적 불확실성을 해소하고, 제121조의 경자유전 원칙을 농지농용 원칙으로 전환하여 농지의 효율적 이용을 도모하였다. 아울러 제123조 개정을 통해 국가의 국토균형발전 의무를 구체화하고, 그 과정에서 지방정부와 주민의 자치권 보장을 핵심 원칙으로 명시하였다. 넷째, 입법부 차원에서 지역대표원을 신설하여 국회를 양원제로 개편하고, 행정부 차원에서 국가균형발전위원회를 헌법기관화하여 지방의 이해관계를 국가 의사결정 과정에 제도적으로 반영하는 수직적 권력분립 구조를 제안하였다. 이 논문에서 제시한 헌법개정안은 국토균형발전과 지방분권을 상호 강화하는 하나의 통합된 헌법적 과제로 완성하는 것을 목표로 한다. 지방분권 강화를 통해 각 지역이 자율성과 책임성을 가지고 스스로 발전 동력을 만들고 중앙정부가 적절하게 조정자이자 균형추 역할을 할 때, 비로소 국민생활의 균등한 향상과 국가 전체의 지속가능한 균형발전이 실현될 수 있다는 것이 연구의 결론이다.
more초록/요약
This dissertation contends that the fundamental solution to the national challenges posed by the increasing concentration of population and resources in the Seoul Metropolitan Area and the growing threat of regional extinction lies in the realization of balanced national development. It aims to demonstrate the necessity of a decentralization-oriented constitutional amendment and to propose concrete constitutional measures for achieving this objective. Although the current Constitution, as amended in 1987, institutionally guarantees local autonomy （Articles 117 and 118）, it has failed to effectively guarantee essential autonomous powers, including local legislative authority and fiscal autonomy. Consequently, despite the restoration of local self-government, South Korea has remained a highly centralized state. This institutional limitation has significantly impeded balanced national development and has fallen short of achieving important constitutional objectives, including the equal improvement of the living standards of all citizens （Preamble）, balanced national development （Article 123（2））, and the effective enjoyment of fundamental rights. Chapter 2 examines the constitutional principle of the equal improvement of the living standards of all citizens articulated in the Preamble and explores the normative significance of balanced national development as its spatial realization, with decentralization serving as its institutional mechanism. It further analyzes the structural limitations of the centralized system by examining contemporary challenges such as demographic decline, environmental injustice, and the normative hollowing-out of the constitutional principle of land-to-the-tiller. Chapter 3 conducts a comparative constitutional analysis of major foreign constitutions that have institutionalized the vertical distribution of powers and fiscal equalization, drawing implications applicable to the Korean constitutional context. Building upon this theoretical foundation, Chapter 4 evaluates the constitutional significance of decentralization and its relationship to balanced national development through an examination of two representative constitutional amendment proposals: the 2015 Constitutional Amendment Proposal prepared by the Korean Constitutional Law Association and the 2018 Government-Proposed Constitutional Amendment Bill submitted to the National Assembly. These proposals are assessed in light of the principles of popular sovereignty, democratic republicanism, and constitutional amendment procedures. Based on these analyses, Chapter 5 proposes concrete directions for constitutional amendment that organically integrate strengthened decentralization with the realization of balanced national development. First, it proposes amending the Preamble and Article 1 to expressly declare that the Republic of Korea is a decentralized state committed to balanced national development and the equal improvement of the living standards of all citizens, thereby establishing these objectives as fundamental constitutional principles governing the State. Second, it proposes revising Article 40 to constitutionally guarantee the independent legislative authority of local councils, including the authority to enact local laws and ordinances, alongside the legislative authority of the National Assembly. It further recommends amending Articles 117 and 118 to secure substantive fiscal autonomy, including the autonomous power of local governments to levy taxes as an exception to the constitutional principle of statutory taxation under Article 59, thereby providing a firm constitutional foundation for core local autonomous powers. Third, it proposes adding a new capital clause to Article 3, providing that matters concerning the national capital shall be prescribed by statute, thereby resolving the longstanding legal uncertainty surrounding the relocation of the capital despite the persistent overconcentration of population and resources in the Seoul Metropolitan Area. It also proposes replacing the constitutional principle of land-to-the-tiller under Article 121 with the principle that agricultural land shall be used exclusively for agricultural purposes, thereby promoting the efficient use of farmland. Furthermore, it recommends revising Article 123 to specify the State's constitutional obligation to promote balanced national development while explicitly guaranteeing the autonomy of local governments and local residents as a fundamental constitutional principle. Fourth, it proposes restructuring the National Assembly into a bicameral legislature through the establishment of a House of Regional Representatives and constitutionalizing the Presidential Committee for Balanced National Development as a constitutional institution within the executive branch. This institutional framework is intended to establish a system of vertical separation of powers by ensuring that regional interests are systematically incorporated into national decision-making. The constitutional amendment proposed in this dissertation seeks to establish balanced national development and decentralization as a single, integrated constitutional project in which each reinforces the other. It concludes that the equal improvement of the living standards of all citizens and sustainable balanced national development can be achieved only when local governments possess sufficient autonomy and responsibility to generate their own capacity for development, while the central government performs an appropriate coordinating and balancing role.
more목차
제1장 서론 1
제1절 연구의 배경과 목적 1
제2절 연구의 범위 및 방법 4
제2장 국토균형발전과 지방분권의 헌법규범과 현실 분석 7
제1절 국토균형발전의 헌법규범적 의미 8
1. 국토균형발전의 헌법적 성격 8
2. 국민생활의 균등한 향상과 국토균형발전의 관계 10
3. 기후 위기와 국토균형발전의 헌법적 의미 변화 12
제2절 지방분권의 헌법규범적 의미 16
1. 지방분권의 의미 16
2. 지방분권과 국토균형발전의 관계 20
3. 현행 헌법상 지방분권의 한계 24
제3절 국토균형발전과 지방분권의 현실 분석과 평가 27
1. 인구 문제 27
2. 환경 문제 30
3. 농지와 농업 문제 33
4. 중앙집권적 수도의 문제 36
제3장 주요국 헌법에서 지방분권의 분석과 평가 42
제1절 연방국가에서 지방분권 42
1. 미국 43
2. 독일 49
3. 스위스 53
제2절 단일국가에서 지방분권 56
1. 프랑스 56
2. 영국 60
3. 스페인 62
4. 일본 65
제3절 소결 67
제4장 기존 지방분권 헌법개정안의 분석과 평가 70
제1절 기존 지방분권 헌법개정안에 대한 평가 기준 71
1. 지방분권 헌법개정안의 평가 기준 72
2. 기존 지방분권 헌법개정안 중 평가 대상 95
제2절 2015년 한국헌법학회 개헌안의 분석과 평가 101
1. 헌법원리 및 국가목표 차원의 검토 102
2. 헌법적 권한 배분 차원의 검토 108
3. 헌법적 권한 조정 차원의 검토 109
4. 지방분권 헌법개정 절차 및 주민참여 차원의 검토 112
5. 평가 115
제3절 2018년 정부 발의 개헌안의 분석과 평가 117
1. 헌법원리 및 국가목표 차원의 검토 118
2. 헌법적 권한 배분 차원의 검토 121
3. 헌법적 권한 조정 차원의 검토 124
4. 지방분권 헌법개정 절차 및 주민참여 차원의 검토 126
5. 평가 128
제4절 소결 130
제5장 국토균형발전을 위한 지방분권형 헌법개정의 방향 133
제1절 헌법원리 및 국가목표 차원의 개정 134
1. 헌법 전문에 국토균형발전 및 지방분권 명시 134
2. 국가목표로서 국토균형발전과 지방분권 명시 136
3. 국토균형발전을 위한 국가 의무 조항의 재정립 138
제2절 헌법적 권한 배분 차원의 개정 140
1. 지방의회의 자치입법권 조항 신설 141
2. 지방정부의 재정자치권 조항 신설 144
제3절 헌법적 권한 조정 차원의 개정 146
1. 입법부 차원의 지방대표제도 도입 147
2. 행정부 차원의 공동의사결정기구 신설 149
제4절 헌법 정책 차원의 개정 151
1. 농지소유와 이용권 개정 151
2. 수도 조항 신설 153
제5절 지방분권 헌법개정 절차에서 고려사항 157
1. 민주적 거버넌스의 재인식과 참여 158
2. 숙의민주주의 강화 159
제6장 결론 162
참고문헌 165
【Abstract】 179
