공공기관 ESG 경영평가에 관한 유형화 연구 : 공기업·준정부기관의 ESG 역량과 이해관계자 인식을 중심으로
A Typological Study of ESG Management Evaluation in Public Institutions : Focusing on ESG Capacity and Stakeholder Perceptions in Public Corporations and Quasi-governmental Institutions
- 주제(키워드) 공공기관 경영평가 , ESG , 퍼지셋 이상형 분석 , Q 방법론
- 주제(DDC) 352.745
- 발행기관 아주대학교 일반대학원
- 지도교수 이유현
- 발행년도 2026
- 학위수여년월 2026. 8
- 학위명 박사
- 학과 및 전공 일반대학원 과학기술정책학과
- 실제URI http://www.dcollection.net/handler/ajou/000000036491
- 본문언어 한국어
- 저작권 아주대학교 논문은 저작권에 의해 보호받습니다.
초록/요약
탄소 배출 누적에 따른 기후위기가 현실화되면서 기업의 ESG（환경·사회·지배 구조） 기반 지속가능경영에 대한 사회적 요구가 증대되고 있으며, 이러한 흐름 은 민간기업을 넘어 공공부문으로 빠르게 확산되고 있다. OECD의 2024년 「공기업 지배구조 가이드라인」 개정과 우리나라 정부의 「공공기관 ESG 가 이드라인」 제정 및 경영평가 제도 내 ESG 요소 반영 등이 그 대표적 흐름이 다. 그러나 ESG 제도가 확산될수록 평가기관 간 등급 불일치, 공시 중심의 형 식주의, 그린워싱 등 ESG의 기계적 도입이 실질적 변화 없이 제도적 정당성만 확보하는 데 그칠 수 있다는 비판도 제기된다. 특히 공익 실현이라는 미션과 재무성과 달성이라는 관리 목표 사이에서 줄다리기를 피하기 어려운 공공기관 의 경우 이러한 우려는 더욱 크다. 그럼에도 기존 공공기관 ESG 연구는 평가 체계의 한계를 지적한 뒤 규범적 개선 방향을 제시하는 방식이 다수를 차지하 여, 정책 제언의 근거가 될 실증적 분석은 충분히 축적되지 못하였다. 이러한 문제의식에서 본 연구는 공공기관 경영평가 ESG 제도를 ‘기관 단위 역량’과 ‘개인 단위 인식’이라는 서로 다른 층위에서 실증적으로 분석하고, 두 분석 결과를 보완적으로 해석함으로써 ESG 경영평가 제도가 실질적으로 작동 하기 위한 정책 방향을 도출하는 데 목적이 있다. 이를 위해 하나의 핵심 연구 질문（MRQ）과 두 개의 세부 연구질문（RQ）을 설정하였다. RQ1은 공기업·준정부 기관의 ESG 역량 유형 분포 변화가 평가제도 설계에 주는 시사점을, RQ2는 경영평가 이해관계자들의 ESG에 대한 주관적 인식 유형이 평가제도 설계에 주 는 시사점을 묻는다. 본 연구의 차별성은 연구설계에서 찾아볼 수 있다. 정책 방향을 연구자의 규범적 주장이 아니라 분석 결과로부터 도출하며, 단일 방법 론으로는 확인하기 어려운 제도의 작동을 두 층위에서 입체적으로 살펴본다. 연구방법으로 RQ1에는 2019년부터 2023년까지 공기업·준정부기관 86개를 대 상으로 퍼지셋 이상형 분석（fuzzy-set ideal type analysis）을 적용하여 환경 （E）·사회（S）·거버넌스（G） 역량을 8가지 이상형으로 유형화하고, 5년간의 변화 패턴을 메타-유형화하였다. RQ2에는 평가위원·정책연구자·기관 종사자（피평가 자） 27인을 대상으로 Q 방법론을 적용하여 ESG에 대한 주관적 인식 구조를 유형화하였다. 마지막으로 Greene（2007）의 보완（complementarity）의 개념에 따 라 분석 단위와 자료 성격이 상이한 두 결과를 병렬적으로 놓고 상호보완적으 로 해석하였다. 분석 결과, 기관 단위 분석에서는 평가편람을 매개로 한 정책 신호가 기관 행 동을 강하게 견인하는 것으로 나타났다. 환경 배점이 확대된 2022년 평가편람 개편을 전후로 환경 우위 유형군의 비중이 2019년 16.3%에서 2023년 62.8%로 약 3.8배 확대되었으며, 2021~2022년 사이 70.9%의 기관이 한 해 만에 유형 변 동을 경험하였다. 그러나 환경 우위 유형의 다수는 본래의 역량 때문이 아니라 정책 신호에 반응하여 그 자리에 도달한 ‘진입형’이었고, 정책 신호에 대한 반 응은 사업 본질과 평가 영역 간 정합성에 따라 평가 그룹별로 크게 달랐다. 화 석연료 관련 사업을 영위하는 공기업이 환경 평가에서 일관되게 열위에 놓이는 현상 또한 확인되어, 일률적 평가지표의 한계를 확인하였다. 주관적 인식 분석에서는 ESG에 대한 인식이 ‘성과체계 지향형’, ‘조직윤리 혁 신형’, ‘공공가치 강화형’의 세 유형으로 도출되었다. 이를 정당성의 기준과 변 화의 단위라는 두 축의 가치 평면에 배치한 결과, 외부 규범을 행위자·문화 차 원에서 구현하려는 시각이 어느 응답자에게서도 나타나지 않는 공백 사분면이 발견되었다. 이는 본 연구에 참여한 평가자와 피평가자 사이에서는 외부에서 일방적으로 부과되는 윤리·문화 변화에 대한 회의적 정서가 공유되고 있음을 시사하며, 외부 평가만으로 조직문화 변화를 유도하는 방식에 주의가 요구된다. 두 차원의 결과를 보완적으로 통합하면, 평가 점수에는 반영되지만 실제 조직 변화로는 이어지지 않는 ‘형식적 수용의 함정’이 기관의 역량 분포와 행위자의 인식 구조 양쪽에서 동시에 확인된다. 이를 토대로 본 연구는 ① 사업 본질과 의 정합성을 반영한 차별화된 평가체계 설계, ② 평가지표의 안정성·일관성 확 보, ③ 성과 검증 기제 강화, ④ 기관의 자율성 보장 거버넌스 구축이라는 네 가지 정책적 함의를 제시하였다. 본 연구는 공공기관 ESG 경영평가 제도를 실증적으로 유형화하고, 기관과 개 인 두 층위의 분석을 보완적으로 결합하여 정책 방향성을 분석 결과로부터 도 출하였다는 점에서 학술적·정책적 의의를 가진다. 주제어: 공공기관 경영평가, ESG, 퍼지셋 이상형 분석, Q 방법론
more초록/요약
As the accumulation of carbon emissions turns the climate crisis into a present reality, social demand for ESG （Environmental, Social, and Governance）-based sustainable management has grown, and this trend is spreading rapidly beyond private firms into the public sector. The OECD's 2024 revision of the Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises, and the Korean government's enactment of the “ESG Guidelines for Public Institutions” and incorporation of ESG factors into the management evaluation system, are representative manifestations of this shift. However, as ESG institutions expand, criticism has also merged that the mechanical adoption of ESG—amid rating discrepancies across evaluators, disclosure-centered formalism, and greenwashing—may secure only institutional legitimacy without substantive change. These concerns are especially acute for public institutions, caught in a tug-of-war between their public-interest mission and the managerial goal of financial performance. Nevertheless, existing research on public-institution ESG has largely identified the limitations of the evaluation system and then proposed normative directions for improvement, so empirical analyses capable of grounding policy ecommendations remain scarce. Against this backdrop, this study empirically analyzes the ESGmanagement evaluation system for public institutions at two distinct levels —“institution-level capability” and “individual-level perception”—and, by interpreting the two sets of results complementarily, aims to derive policy directions through which the system can function substantively. To this end, one Main Research Question （MRQ） and two specific research questions were established. RQ1 asks what the changes in the distribution of ESG capability types among public corporations and quasi-governmental institutions imply for evaluation-system design, while RQ2 asks what the subjective perception types of management-evaluation stakeholders toward ESG imply for that design. The distinctiveness of this study lies in the research design itself: it derives policy directions from analytical findings rather than from the researcher's normative claims, and it illuminates the functioning of the system—difficult to capture through any single methodology—from two levels in a multidimensional manner. For RQ1, fuzzy-set ideal type analysis was applied to 86 public corporations and quasi-governmental institutions over the period 2019–2023, classifying their Environmental （E）, Social （S）, and Governance （G） capabilities into eight ideal types and meta-typologizing the patterns of change across the five years. For RQ2, Q methodology was applied to 27 stakeholders—evaluators, policy researchers, and institution staff—to typologize the subjective structures of perception toward ESG. Finally, in accordance with Greene's （2007） complementary mixed methodology, the two sets of results, which differ in unit of analysis and in the nature of their data, were placed in parallel and interpreted in a mutually complementary manner rather than being combined causally. The analysis showed that, at the institutional level, policy signals mediated by the evaluation manual strongly drive institutional behavior. Around the 2022 revision of the evaluation manual, which expanded the weight assigned to the environmental domain, the share of environment-dominant types rose roughly 3.8-fold, from 16.3% in 2019 to 62.8% in 2023, and 70.9% of institutions experienced a change of type within a single year between 2021 and 2022. However, the majority of environment-dominant institutions were “entrant” types that reached that position by responding to evaluation signals rather than through inherent capability, and responses to policy signals varied substantially across evaluation groups depending on the congruence between an institution's core business and the evaluation domains. Public corporations engaged in fossil-fuel-related businesses were consistently disadvantaged in environmental evaluation, further demonstrating the limitations of uniform evaluation indicators. At the individual level, perceptions of ESG were identified as three types: the performance-system-oriented type, the organizational-ethics-innovation type, and the public-value-reinforcement type. When these types were positioned on a value plane defined by two axes—the source of legitimacy and the unit of change—an “empty quadrant” emerged, in which the viewof implementing external norms at the level of actors and culture appeared in no respondent. This suggests that skepticism toward ethical and cultural change imposed unilaterally from the outside is shared by both evaluators and the evaluated, and it reveals the limits of attempting to induce organizational-culture change through external evaluation indicators alone. Integrating the results of the two dimensions complementarily reveals a “trap of formal compliance”—registered in evaluation scores yet not translated into actual organizational change—which is confirmed simultaneously in the distribution of institutional capabilities and in the perception structures of actors. On this basis, the study presents five policy implications: （1） designing a differentiated evaluation system aligned with each institution's core business; （2） diversifying policy tools and establishing a mixed-tool system; （3） securing the stability and consistency of evaluation indicators; （4） strengthening mechanisms for verifying actual performance; and （5） institutionalizing a governance structure that ensures institutional autonomy. This study contributes, academically and in policy terms, by empirically typologizing the ESG management evaluation system for public institutions and, through the complementary combination of institutionaland individual-level analyses, deriving policy directions from analytical findings rather than from normative assertion. Keyworkds: public institution management evaluation, ESG, fuzzy-set ideal type analysis, Q methodology
more목차
제1장 서론 1
제1절 연구 배경 1
제2절 연구 목적 5
제3절 연구 범위 및 구성 8
제2장 이론적제도적 배경 및 선행연구 검토 11
제1절 ESG 개념과 공공부문의 적용 11
1. ESG 개념 11
2. 국내외 주요 ESG 공시기준 14
3. 공공부문 ESG 적용의 특수성16
제2절 공공기관 경영평가 제도와 ESG 19
1. 공공기관 분류 19
2. 공공기관 경영평가 제도 변천 20
3. 공공기관 ESG 공시 24
4. 주요국 공공기관 관리체계 및 ESG 동향 27
제3절 이론적 관점 35
제4절 제도적 관점 42
제3장 방법론 및 연구설계 49
제1절 양적인 질적연구방법론이란? 49
1. 양적연구와 질적연구의 개념 및 한계 49
2. 양적인 질적연구의 방법론적 의의 51
제2절 퍼지셋 질적비교분석（fs/QCA）의 특성 및 기여 54
1. Fs/QCA 등장 배경 및 특징 54
2. Fs/QCA 유형 56
3. 본 연구의 적용 58
제3절 Q 방법론（Q Methodology）의 특성 및 기여 59
1. Q 방법론의 등장 배경 59
2. Q 방법론의 주요 특징 60
3. 본 연구의 적용 62
제4절 연구설계 63
1. 혼합방법론（mixed methodology） 63
2. 보완적 혼합방법론의 적용 65
제4장 객관적 ESG 역량 유형화 연구 70
제1절 연구설계 70
제2절 데이터 및 변수 71
1. 분석 대상 및 변수의 정의 71
2. 분석 절차 74
3. 분석 설계의 이중 기준점 적용 75
제3절 연구 결과76
1. 기초통계 76
2. 연도별 ESG 역량 유형 분포 78
3. 경로 기반 메타-유형화 81
4. 평가 그룹별 역량 변화 89
5. 동일 평가 유형 내 이질성 분석 93
6. 환경에너지 관련 기관의 ESG 역량 98
7. 유형 변화의 양극단 사례 분석 101
8. 소결 104
제5장 주관적 ESG 인식 유형화 연구 107
제1절 연구설계 107
제2절 Q 표본 및 P 표본 108
1. Q 표본 구성 108
2. P 표본의 선정 112
3. Q 분류 과정 112
제3절 연구 결과 113
1. 인식 유형 및 특징 113
2. 인식 유형 가치 분석 119
제6장 결론 124
제1절 정책적 함의 124
1. 통합적 해석 124
2. 차별화된 평가체계 설계: 사업 본질과의 정합성 회복 127
3. 평가지표의 안정성과 일관성 확보 129
4. 성과 검증 기제 강화 131
5. 기관의 자율성 보장 거버넌스 구축 133
제2절 연구의 한계135
참고문헌 139
부록 1. 퍼지셋 이상형 분석 결과（연도별 기준점 적용） 153
부록 2. 퍼지셋 이상형 분석 결과（2023년 고정 기준점 적용） 및 메타유형 159
부록 3. P 표본 165
Abstract 166
