정부주도형 혁신클러스터의 진화와 거버넌스 분절 연구 : 정책개입, 시스템 실패, 그리고 자생적 혁신생태계의 형성 조건
- 주제(키워드) 정부주도형 혁신클러스터 , 거버넌스 분절화 , 클러스터 적응주기 , 장소기반 정책 , 자생적 혁신생태계
- 주제(DDC) 352.745
- 발행기관 아주대학교 일반대학원
- 지도교수 김서용
- 발행년도 2026
- 학위수여년월 2026. 8
- 학위명 박사
- 학과 및 전공 일반대학원 과학기술정책학과
- 실제URI http://www.dcollection.net/handler/ajou/000000036386
- 본문언어 한국어
- 저작권 아주대학교 논문은 저작권에 의해 보호받습니다.
초록/요약
본 연구는 대한민국 대표 ICT 혁신클러스터인 판교테크노밸리를 공통 분석 대상으로 삼아, '양적 성장과 질적 정체의 역설'이라는 핵심 문제의식 아래 세 편의 Essay를 통해 다층적이고 통합적인 분석을 수행하였다. 판교테크노밸리는 2005년 제1판교 조성을 시작으로 제3판교까지 확장을 거듭하며, 2024년 말 기준 1,780여 개 기업이 226조 원 규모의 매출을 창출하는 거대한 혁신 플랫폼으로 성장하였다. 그러나 제1판교 입주기업 수는 2020년 정점인 1,300개에서 2024년 1,196개로 감소하였으며, 고용 인원 역시 정체·감소하는 양상을 보인다. 대기업 중심 매출 증가, 창업기업 지속가능성 약화, 직주분리 심화, 공공 거버넌스의 분절화 등 질적 정체의 징후도 동시에 나타나고 있다. 본 연구는 이를 정부주도형 혁신클러스터가 성숙기에 진입하면서 경험하는 시스템 수준의 구조적 함정으로 이해하고자 하였다. 세 Essay는 독립적인 이론·방법론을 채택하되, '진화（과거）–거버넌스（현재）–정책적 시사점 탐색（미래）'이라는 단일한 서사 구조 안에서 유기적으로 연결된다. Essay I은 판교의 진화 경로를, Essay II는 거버넌스 분절화 메커니즘을, Essay III는 이를 시스템 피드백 구조로 정식화하여 정책 레버와 통합 거버넌스 모델을 탐색한다. Essay I에서는 Martin과 Sunley（2011）의 수정된 클러스터 적응주기 모델을 적용하여 약 20년간의 진화 경로를 분석하였다. 판교의 성장은 '정책의지 개입 → 시스템 실패 조정 → 신성장 경로 창출'의 순환 메커니즘이 반복되는 정책주도형 복합경로로 해석된다. 제1판교는 경기도 주도의 IT 대기업 집적 모델, 제2판교는 중앙정부의 창업생태계 육성 공간, 제3판교는 반도체 R＆D와 직주근접형 혁신공간을 지향하는 재조정 단계로 나타난다. 정부의 정책 개입은 외부 환경 변수가 아니라 클러스터 진화의 핵심 내생 조건으로 기능하였음을 논증하고, 이를 '판교형 적응주기 모델'로 이론화하였다. Essay II에서는 Strauss와 Corbin（1998）의 근거이론 방법론으로 광역 유관기관, 기초지자체, 중앙정부 산하기관, 공공개발 시행사, 창업기업 등 10인의 심층 인터뷰를 분석하였다. 52개 개념, 18개 하위범주, 6개 상위범주가 도출되었으며, 판교 거버넌스의 중심현상은 '거버넌스의 분절화'와 '운영의 관제화'의 이중구조로 수렴되었다. 지자체장의 정치적 성과지향성과 '판교' 브랜드 자산을 둘러싼 광역-기초 간 주도권 경쟁이 인과적 조건으로 작용하며, 정치적 지형 불일치·공급자 중심 행정관행·정책 비연속성이 이를 고착화한다. 이해관계자들은 전략적 베네핏 포장, 독자노선 구축, 행정적 리스크 회피라는 방어적 행위전략을 선택하며, 그 결과 형식적 네트워크의 고착과 혁신생태계 자생성의 약화가 확인되었다. Essay III에서는 앞선 두 Essay의 질적 발견을 인과지도（CLD）와 스톡-플로우 다이어그램（SFD）으로 정식화하였다. 판교 혁신생태계는 장소기반 선순환（[R1]）과 혁신클러스터 선순환（[R2]）이 '인재'를 매개로 연결되는 이중 강화구조를 지니나, 거버넌스 분절화 악순환（[R3]）이 지식파급효과를 차단하고 임대료 균형 루프（[B1]）가 창업·인재 유입을 억제하는 구조적 함정에 놓여 있다. 특히 임대료 상승은 단순한 부동산 시장 변수라기보다, 공공의 공간 조정 수단과 거버넌스 역량이 충분히 연계되지 못할 때 심화되는 장소기반 시스템 제약으로 해석된다. 탐색적 시뮬레이션에서는 S1 현상유지, S2 교통개선, S3 거버넌스 개혁, S4 통합정책을 비교하였다. 교통 인프라 단독 확충（S2）은 단기적 장소 매력도 향상에도 불구하고 임대료 상승 압력을 증폭시켜 장기적으로는 기업 순감이라는 역설적 결과를 초래할 수 있는 것으로 나타났다. 반면 거버넌스 개혁·접근성 향상·임대료 상승 압력 완화를 동시에 작동시키는 통합정책（S4）은 15년 후 집적기업 수 +33%, 지식스톡 +61%, 거버넌스 분절화 −58%로 전 지표의 동반 개선 가능성이 가장 큰 시나리오로 확인되었다. 본 연구는 이를 토대로 독립적 혁신허브법인·지식공유플랫폼·장소통합패키지로 구성된 '판교형 혁신 플랫폼 거버넌스（P-IPG）' 모델과 2025~2035년 4단계 실행 로드맵을 제안하였다. 세 Essay를 관통하는 핵심 명제는 다음과 같다. 판교테크노밸리의 한계는 인프라 부족보다 거버넌스 분절화와 제도적 조정 역량의 한계에서 비롯된다. 따라서 자생적 혁신생태계로의 전환을 위해서는 공공의 역할이 직접 통제자에서 분절된 정책 주체와 공간 자원을 연결·조율하는 오케스트레이터형 메타 거버넌스로 재정의될 필요가 있다. 학술적 기여는 네 가지다. 첫째, 클러스터 적응주기 이론을 정부주도형 클러스터로 확장하여 정책 개입을 진화의 내생 조건으로 재위치시켰다. 둘째, 거버넌스 분절화와 운영의 관제화 메커니즘을 귀납적으로 규명하였다. 셋째, 장소기반 정책과 혁신클러스터 정책의 상호작용 피드백 구조를 시스템 다이내믹스로 정식화하였다. 넷째, 판교 사례를 국내 주요 혁신클러스터와의 비교 선상에서 해석하여 분석적 위치를 구체화하였다. 정책적으로는 제3판교 조성과 제4테크노밸리 구상이 논의되는 시점에서 통합적 거버넌스 모델을 제시한 의의가 있다. 다만 시뮬레이션이 탐색적 이론 모형이며 단일 사례에 기반한다는 점에서, 향후 대덕연구개발특구·광교테크노밸리 등과의 비교 연구를 통한 검증이 필요하다. [주제어: 정부주도형 혁신클러스터, 거버넌스 분절화, 클러스터 적응주기, 장소기반 정책, 자생적 혁신생태계]
more초록/요약
This study conducts a multi-layered and integrated analysis of Pangyo Techno Valley, South Korea’s representative ICT innovation cluster, through three essays under the central research problem of the “paradox of quantitative growth and qualitative stagnation.” Since the development of the First Pangyo Techno Valley began in 2005, Pangyo Techno Valley has continued to expand through the Third Pangyo Techno Valley and has grown into a large-scale innovation platform, hosting approximately 1,780 firms and generating KRW 226 trillion in sales as of the end of 2024. However, the number of tenant firms in the First Pangyo Techno Valley declined from its peak of 1,300 in 2020 to 1,196 in 2024, while employment has also shown signs of stagnation and decline. At the same time, several indicators of qualitative stagnation have emerged, including sales growth concentrated among large corporations, weakening sustainability of start-ups, the intensification of job–housing separation, and the fragmentation of public governance. This study interprets these phenomena as a system-level structural trap experienced by government-led innovation clusters as they enter a mature stage. Although the three essays adopt distinct theoretical and methodological approaches, they are organically connected within a single narrative structure of “evolution in the past, governance in the present, and exploration of policy implications for the future.” Essay I examines the evolutionary trajectory of Pangyo, Essay II analyzes the mechanism of governance fragmentation, and Essay III formalizes these findings into a system feedback structure in order to explore policy levers and an integrated governance model. Essay I applies the modified cluster adaptive cycle model proposed by Martin and Sunley （2011） to analyze Pangyo’s evolutionary trajectory over approximately two decades. The growth of Pangyo is interpreted as a policy-driven complex pathway in which a cyclical mechanism of “policy will intervention → adjustment of system failures → creation of new growth paths” has repeatedly operated. The First Pangyo Techno Valley is characterized as an IT large-firm agglomeration model led by Gyeonggi Province, the Second Pangyo Techno Valley as a central government-led space for fostering the start-up ecosystem, and the Third Pangyo Techno Valley as a re-orientation stage aimed at semiconductor R＆D and a job–housing-proximate innovation space. This essay demonstrates that government policy intervention did not function merely as an external environmental variable, but rather as a core endogenous condition shaping cluster evolution. On this basis, it theorizes the “Pangyo-type adaptive cycle model.” Essay II employs the grounded theory methodology of Strauss and Corbin （1998） to analyze in-depth interviews with ten participants, including representatives from metropolitan-level affiliated organizations, basic local governments, central government-affiliated agencies, public development corporations, and start-ups. The analysis derived 52 concepts, 18 subcategories, and 6 upper-level categories. The central phenomenon of Pangyo governance converged into a dual structure of “governance fragmentation” and “administrative control-oriented operation.” The political performance orientation of local government heads and the competition for leadership between metropolitan and basic local governments over the brand asset of “Pangyo” operate as causal conditions, while political misalignment, supplier-centered administrative practices, and policy discontinuity reinforce this structure. Stakeholders adopt defensive action strategies, including strategic benefit framing, independent route-building, and administrative risk avoidance. As a result, the analysis confirms the entrenchment of formalized networks and the weakening of the self-sustaining capacity of the innovation ecosystem. Essay III formalizes the qualitative findings of the preceding two essays through a causal loop diagram （CLD） and a stock–flow diagram （SFD）. The Pangyo innovation ecosystem contains a dual reinforcing structure in which the place-based virtuous cycle （R1） and the innovation cluster virtuous cycle （R2） are connected through “talent.” However, it is trapped in a structural constraint in which the vicious cycle of governance fragmentation （R3） blocks knowledge spillover effects, while the rent-balancing loop （B1） suppresses the inflow of start-ups and talent. In particular, rising rent is interpreted not simply as a real estate market variable, but as a place-based system constraint that intensifies when public spatial coordination instruments and governance capacity are insufficiently linked. The exploratory simulation compares four scenarios: S1, business as usual; S2, transportation improvement; S3, governance reform; and S4, integrated policy. The results show that transportation infrastructure expansion alone （S2）, despite improving short-term place attractiveness, may amplify upward pressure on rent and ultimately produce the paradoxical long-term outcome of a net decline in firms. By contrast, the integrated policy scenario （S4）, which simultaneously activates governance reform, accessibility improvement, and the mitigation of rent pressure, shows the greatest potential for simultaneous improvement across all indicators after 15 years, with a 33% increase in agglomerated firms, a 61% increase in knowledge stock, and a 58% reduction in governance fragmentation. Based on these findings, this study proposes the “Pangyo Innovation Platform Governance” （P-IPG） model, composed of an independent innovation hub corporation, a knowledge-sharing platform, and a place-integration package, along with a four-stage implementation roadmap for 2025–2035. The central proposition running through the three essays is as follows. The current limitations of Pangyo Techno Valley stem less from a lack of infrastructure than from governance fragmentation and limited institutional coordination capacity. Therefore, in order to transition toward a self-sustaining innovation ecosystem, the role of the public sector must be redefined from that of a direct controller to that of an orchestrator-type meta-governance actor that connects and coordinates fragmented policy actors and spatial resources. This study makes four academic contributions. First, it extends cluster adaptive cycle theory to government-led clusters by repositioning policy intervention as an endogenous condition of evolution. Second, it inductively identifies the mechanisms of governance fragmentation and administrative control-oriented operation. Third, it formalizes the interactive feedback structure between place-based policy and innovation cluster policy through system dynamics. Fourth, it clarifies the analytical position of the Pangyo case by interpreting it in comparison with major domestic innovation clusters. From a policy perspective, this study is significant in that it presents an integrated governance model at a time when the development of the Third Pangyo Techno Valley and the vision for the Fourth Techno Valley are being discussed. Nevertheless, because the simulation is an exploratory theoretical model and the study is based on a single case, further validation through comparative research with Daedeok Innopolis, Gwanggyo Techno Valley, and other innovation clusters is required.
more목차
제1장 서론 1
제1절 연구 배경 및 목적 1
1. 혁신클러스터의 부상과 정부주도형 클러스터의 딜레마 1
2. 판교테크노밸리: 성공의 역설과 구조적 모순 2
3. 판교밸리 사례 선정의 이론적·정책적 의의 3
4. 선행 연구의 성과와 한계 3
5. 연구 목적 및 핵심 연구 질문 4
6. 연구자의 위치성과 연구 윤리 6
제2절 연구 내용 6
1. 연구 대상 및 분석 범위 6
2. 논문의 구성 및 에세이 간 연결 구조 7
3. 본 논문의 기대 기여 7
제2장 정부주도형 혁신클러스터의 진화와 거버넌스 분절화에 관한 이론적 논의 9
제1절 혁신클러스터의 진화 메커니즘과 생태계 형성 이론 9
1. 전통적 클러스터 수명주기론의 한계와 시계열적 변화의 높낮이 9
2. 적응주기 모델과 클러스터 진화의 비선형적 다층성: 성장 이후의 경로를 중심으로 10
3. 근접성의 과잉, 인과 피드백 루프와 시스템 실패: 성장 한계 이론의 적용 11
4. 국내 혁신클러스터 연구의 전개와 본 연구의 이론적 위치 12
제2절 정부주도형 거버넌스의 유형과 분절화 개념 15
1. 기존 거버넌스 실패 이론과 본 연구의 차별성 15
2. 판교테크노밸리의 구조적 맥락과 거버넌스 분절화 16
제3절 통합적 분석 프레임워크 및 방법론적 타당성 17
1. 중범위(Meso) 시스템으로서의 혁신클러스터와 다원적 접근의 필요성 17
2. 접근방식에 따른 층위별 연계 및 통합적 분석 프레임워크 18
제3장 클러스터 적응주기 모델을 통한 판교테크노밸리 분석 20
제1절 서론 20
1. 연구의 배경 및 문제의식 20
2. 연구의 목적과 연구 질문 21
3. 장의 구성과 후속 장과의 연계 22
제2절 이론적 배경 22
1. 혁신클러스터와 혁신생태계의 역동성 22
2. 정부주도형 클러스터와 생애주기론의 한계 23
3. 수정된 클러스터 적응주기 모델 24
제3절 판교테크노밸리의 성장과 생애주기 분석 26
1. 제1판교: 조성 계획과 IT 대기업 중심의 집적 27
2. 제2판교: 창업 생태계 강화와 기능적 분화 28
3. 제3판교: 직주근접 및 신산업 융복합 기획 29
4. 산업구조 고도화와 자발적 변이 현상 30
제4절 분석 결과 31
1. 적응주기 단계별 진화 경로 매핑 31
2. 시스템 실패와 정책 주도형 재조정 메커니즘 32
3. 정부 수준별 정책 기조와 판교형 성장모델의 정립 34
4. 판교형 복합 경로 모델: 왜 두 경로의 공존이 지속가능성을 만드는가 35
제5절 결론 및 시사점 36
1. 연구 결과의 요약 36
2. 학술적 및 정책적 시사점 37
3. 제4장으로의 연결: 거버넌스 역설의 제기 37
제4장 혁신클러스터확장과정에서의공공거버넌스역동성연구 38
제1절 서론 38
1. 연구의 배경 및 문제의식 38
2. 연구의 목적과 연구 질문 39
3. 장의 구성과 후속 장과의 연계 39
제2절 이론적 배경 및 선행연구 39
1. 혁신클러스터와 네트워크 거버넌스 40
2. 다층적 거버넌스와 정부 간 역학 41
3. 지역혁신체제(RIS)와 거버넌스 분절성 42
제3절 연구방법 : 근거이론 방법론 44
1. 연구설계: 왜 근거이론인가 44
2. 연구 참여자 선정 및 자료 수집 45
3. 분석 절차 및 자료 분석 46
4. 연구의 신뢰도와 타당성 확보 46
제4절 분석 결과 47
1. 범주화 결과 및 패러다임 모형의 설정 47
2. 분절화의 동인: 정치적 성과와 브랜드 권력 (인과적 조건) 49
3. 구조적 고착화: 이질적 정책 환경과 행정적 관성 (맥락적 조건) 49
4. 중심 현상: 거버넌스의 분절화와 운영의 관제화 50
5. 조정 기제의 역량 (중재적 조건) 52
6. 전략적 대응과 생태계 정체 (행위 전략 및 결과) 53
제5절 결론 및 정책적 제언 55
1. 주요 연구 결과의 요약 55
2. 학술적 시사점 55
3. 정책적 제언 56
4. 제5장으로의 연결: 질적 진단에서 시스템적 처방으로 58
제5장 지속가능한 혁신생태계를 위한 통합적 진단과 처방 59
제1절 서론 59
1. 연구의 배경 및 문제의식 59
2. 연구의 목적과 연구 질문 59
3. 장의 구성과 논문 전체에서의 위치 60
제2절 이론적 배경 60
1. 장소기반 정책과 혁신클러스터 정책의 상보성 60
2. 혁신클러스터 거버넌스와 시스템 피드백 구조 62
제3절 연구방법 63
1. 연구설계: 복잡적응시스템으로서의 혁신 생태계 분석63
2. 변수 도출 절차: 4단계 교차 검토 64
3. CLD 구축 원칙 66
제4절 판교 통합 인과지도(CLD) 67
1. 판교 혁신 생태계의 통합 인과구조 개괄 67
2. 루프별 인과 메커니즘 분석 68
3. 루프 간 연결고리와 시간 지연 구조 69
4. 구조적 함정의 진단: 판교의 역설 70
제5절 스톡-플로우 다이어그램(SFD) 및 탐색적 시뮬레이션 71
1. 탐색적 모델링으로서의 SFD 구축 71
2. 파라미터 산정 및 초기값 설정의 전제 72
3. 시나리오 설계: 정책 레버의 조합 73
4. 시뮬레이션 결과: 상대적 파급효과와 미래 궤적 74
제6절 플랫폼형 통합 거버넌스 모델(P-IPG) 77
1. P-IPG 설계 원칙 77
2. 3대 정책 레버와 구체적 실행 수단 78
3. P-IPG 핵심 구성 요소 80
4. 단계별 실행 로드맵 (2025~2035) 81
제7절 소결 및 시사점 82
1. 연구 결과의 요약 82
2. 학술적 시사점 82
3. 정책적 시사점 83
제6장 종합 결론 및 제언 84
제1절 연구 결과의 요약 : 3-Essay의 유기적 통합 84
제2절 연구의 기여도 86
1. 학술적 기여 86
2. 정책적 기여 87
제3절 연구의 한계 및 향후 과제 88
제4절 맺음말 89
참고문헌 91
부록 A. 심층 인터뷰 가이드 99
부록 B. SD 시뮬레이션 파라미터 및 초기값 전체 목록 101
Abstract 104
