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기초지방의회의 역할 강화 방안 : 이해관계자들의 인식을 중심으로

Strengthening the Role of Local Councils: Focusing on Stakeholders’ Perceptions

  • 김은영 (아주대학교 공공정책대학원)

초록/요약

이 연구는 지방자치제도 시행 이후 지역 민주주의의 핵심 기관으로 자리 잡 은 지방의회의 실질적 역할에 대한 이해관계자들의 인식을 분석하고자 하였다. 이를 통해 궁극적으로 지방의회의 역할 강화 방안을 모색하고자 하였다. 지방 의회는 지역 민주주의의 핵심 기관으로 자리 잡고 있다. 그럼에도 불구하고 그 역할에 대한 평가는 여전히 논의의 대상으로 남아있다. 따라서 이 연구는 지방 의회와 관련된 이해관계자들의 인식을 통해 현실적 역할을 진단하고, 그 강화 방안을 마련하고자 하였다. 이 연구는 지방의회의 역할에 대한 선행연구 검토를 통해 이론적 배경을 정 립한 후, 지방의회 의원, 지방자치단체 공무원, 지역 주민, 시민사회단체 관계자 등 주요 이해관계자들을 대상으로 심층 면접을 실시하였다. 그리고 수집된 자 료에 근거하여 각 이해관계자들의 인식을 비교 ․ 분석하였다. 지방의회의 역할과 권한에 대한 인식 분석 결과, 지방의회 의원들은 자신들의 의정활동을 상대적으로 긍정적으로 평가하는 반면, 지역 주민들은 지방의회의 실질적 영향력에 대해 회의적인 시각을 보였다. 주요 정책 결정 과정에서 지방 의회가 형식적인 승인 역할에 그치고 있다는 문제점이 공통적으로 제시되었다. 자치입법권이 중앙정부에 비해 상당히 제약되어 있고 예산심의 권한 역시 형식 적 심의에 머물러 있어 실질적 영향력이 제한적인 것으로 인식하고 있었다. 지방의회의 독립성 측면에서는 법적 권한은 충분하지만 실제 정책 결정 과정 에서의 영향력은 제한적인 것으로 인식하고 있었다. 정보 비대칭성으로 인해 단체장이 행정정보를 독점하여 의회의 실질적인 견제와 감시가 어려운 상황임 이 확인되었다. 또한 중앙정부 및 광역자치단체와의 관계에서도 종속적 지위를 벗어나지 못하고 있으며, 지방 공천제로 인한 중앙정치 종속 경향도 나타났다. 정책결정 과정 참여와 행정감시 기능에 있어서는 집행부 주도의 정책결정 구 조에서 벗어나지 못하고 있는 것으로 나타났다. 행정감시 기능은 행정 사무감 사를 통해 어느 정도 그 역할을 수행하고 있으나 전문성 부족, 정치적 고려 등 으로 인한 한계가 있는 것으로 나타났다. 감사 기간의 제약과 전문인력 부족, 감사 결과에 대한 후속 조치 미비 등이 주요 문제점으로 지적되었다. 지방의회와 주민 간 소통은 단방향 정보 제공에 치중되고 있는 것으로 나타 났고, 형식적 수준에 머물러 있는 것으로 인식하고 있었다. 의원 개개인의 소통 노력에도 불구하고 의회 기관 차원에서는 수동적인 소통만이 실행되고 있는 것 으로 나타났다. 주민들의 의견이 실제 의회 결정에 미치는 영향이 불분명하고, 적절한 피드백이 부족하며, 주민들의 정치에 대한 무관심도 소통의 장애 요인 으로 지적되었다. 지방의원들의 전문성 부족이 의정활동의 질을 저하시키는 주요 요인으로 제 시된바, 의원들은 당선 후 복잡한 예산, 조례, 도시계획 등의 자료를 다루는 데 필요한 전문성이 부족한 것으로 인식하고 있었다. 2022년 도입된 정책지원관 제도가 어느 정도 도움이 되고 있으나 의원 2명당 1명의 제한적 지원으로 모든 의원이 충분한 지원을 받지 못하는 한계가 있는 것으로 나타났다. 또한 체계적 이고 정기적인 교육과 훈련 프로그램의 필요성이 제기되었다. 이 연구의 분석 결과, 정책적 함의로는 첫째, 지방의회의 실질적 권한 강화를 위한 제도 개선이 필요하다는 점이 도출되었다. 특히 지방의회법 제정을 통한 독립적 법적 기반 마련, 예산 편성 과정에서의 지방의회 참여 확대, 조례 제정 권의 범위 확대 등이 요구된다. 둘째, 지방의회 의원들의 전문성 강화를 위한 교육 프로그램 확충과 전문 지원 인력 확대가 필요하다. 셋째, 시민들의 지방의 회에 대한 관심과 참여를 높이기 위한 다양한 소통 채널 구축이 필요하다. 넷 째, 지방의회의 역할과 성과를 객관적으로 평가할 수 있는 지표 개발과 정기적 평가 시스템 도입이 요구된다. 이 연구는 지방의회의 역할을 이해관계자들의 다양한 관점에서 분석함으로써 기존 연구의 한계를 보완하고, 지방의회 발전을 위한 실질적 방안을 제시하고 자 하였다. 다만, 특정 지역 기초지방의회의 소수 인원만으로 연구가 진행된 바, 향후 보다 다양한 수준 및 대상을 통한 비교 연구가 필요하다.

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목차

제1장 서론 1
제1절 연구 배경 및 필요성 1
제2절 연구 목적 2
제3절 연구 내용 및 범위, 방법 2
제4절 연구의 의의 및 한계 3
제2장 이론적 배경 4
제1절 지방의회 역할 및 권한에 관한 논의 4
1. 지방의회가 지방자치에서 수행하는 역할 4
2. 지방의회의 자치입법권 7
3. 지방의회의 예산심의 권한 8
제2절 지방의회의 독립성에 관한 논의 12
1. 지방의회의 독립성 12
2. 지방의회의 독립성 강화 방안 14
제3절 지방의회의 정책결정 및 감시 기능에 관한 논의 17
1. 지방의회가 지역 정책결정 과정에 미치는 영향력 17
2. 지방의회의 예산심사 18
3. 지방의회의 행정 감사 19
제4절 주민 참여와 소통에 관한 논의 21
1. 지방의회와 주민간의 소통 현황 21
2. 지방의회 정책결정 과정에 주민참여 강화 방안 22
제5절 지방의회의 전문성에 관한 논의 25
1. 지방의회 전문성의 필요성과 실태 25
2. 지방의회 전문성 강화 방안 26
제3장 연구설계 및 방법론 29
제1절 연구 접근방법 29
제2절 연구 대상 및 참여자 선정 30
1. 연구 대상 선정 30
2. 연구 참여자 선정 기준 및 과정 30
3. 연구 참여자 현황 31
제3절 자료수집 방법 32
1. 심층 면접 32
2. 심층 면접 질문 구성 32
3. 보완 자료 수집 33
4. 분석 방법 33
5. 연구설계 34
제4장 연구 결과 35
제1절 지방의회의 역할 및 권한 35
1. 지방의회가 수행하는 역할 35
2. 입법권의 충분성 42
3. 예산심의 권한의 충분성 46
제2절 지방의회의 독립성 50
1. 지방의회의 독립성 보장 50
2. 독립성 강화 방안 54
제3절 지방의회의 정책결정 및 감시 기능 60
1. 정책결정 과정 참여 60
2. 예산심사 및 행정 감사 기능 62
3. 예산심사 및 행정 감사 과정 발전 방안 65
제4절 주민 참여와 소통 69
1. 지방의회와 지역주민의 소통 충분성 69
2. 정책결정 과정의 주민참여 강화 방안 73
제5절 지방의회의 전문성 77
1. 지방의회 의원의 전문성 평가 77
2. 전문성 강화 교육프로그램 및 지원체계 81
제5장 결론 86
제1절 연구 결과 요약 86
제2절 정책적 함의 및 개선 방안 88
제3절 향후 연구 방향 90
< 참고문헌 > 91

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