주민조례청구제도의 성공요인 연구 : 성남시립병원 사례
Success Factors of Residents' Ordinance Petition : The Case of Seongnam City Hospital
- 주제(키워드) 주민조례청구제도 , 지방자치 , 성남시립병원설립 조례
- 발행기관 아주대학교 일반대학원
- 지도교수 김준한
- 발행년도 2008
- 학위수여년월 2008. 2
- 학위명 석사
- 학과 및 전공 일반대학원 응용사회과학과
- 본문언어 한국어
초록/요약
1991년 도입된 지방자치 제도는 지방정치의 민주화를 위한 기폭제를 제공하였다. 이후 대의제의 한계를 보완하고 주민들의 직접적인 참여를 보장하기 위한 노력이 지속되고 있다. 2000년 도입된 주민조례청구제도는 주민의 요구를 반영하여 조례를 제정하는 제도적 장치로서 큰 의미를 가진다. 이 논문은 주민조례청구제도의 현황을 살펴보고 사례분석을 통해 성공요인을 분석함으로써 주민조례청구제도의 유효성 제고를 위한 조건을 탐색하였다. 이 논문의 사례분석 대상은 성남시립병원설립 조례이다. 정책문제는 2003년 7월 인하ㆍ성남병원의 폐업으로 시작되었다. 인하노조에서 시작된 문제해결 노력은 시민단체의 적극적인 참여를 통해 성남 구시가지의 범시민운동으로 확산되었다. 성남시립병원설립 조례안은 2년 9개월에 걸쳐 2회의 주민조례청구와 1회의 시의원 조례발의 끝에 2006년 3월 16일 통과되었다. 이 논문에서는 주민조례청구의 성공요인을 규명하기 위해 성남시립병원설립 조례의 정책결정과정을 3기로 나누어 Zahariadis(2003)의 모형을 수정·적용하여 분석하였으며, 그 결과는 다음과 같다. 첫째, 문제의 흐름에서는 성남시의 입장변화를 들 수 있다. 성남시는 1,2기 동안 성남 구시가지의 문제를 의료불편이라 정의하였다. 그러나 3기에 이르러서 성남 구시가지의 문제를 의료공백으로 인식하려는 움직임을 보였다. 둘째, 정치의 흐름에서는 소관 상임위원회의 변화와 선거를 들 수 있다. 1기와 3기에서는 사회복지위원회가 소관 상임위원회였으나 2기에는 자치행정위원회가 상임위원회였다. 사회복지위원회는 자치행정위원회에 비해 시립병원 설립을 찬성하는 열린우리당, 민주노동당, 민주당 의원들이 많다. 따라서 3기에 상임위원회의 변화는 주민발의 조례안이 상임위를 통과하는데 도움을 주었다. 그리고 2006년 5월 실시 예정인 지방선거는 시의원과 시장이 찬성 입장으로 돌아서는 데 영향을 끼쳤을 것으로 판단된다. 셋째, 정책의 흐름에서는 대학병원 유치사업자인 가천학원의 유치 포기를 들 수 있다. 그리고 정부의 공공의료 확대 지원 정책 또한 시립병원의 대안에 대한 참여자들의 찬성을 이끌어낼 수 있었다. 넷째, 정책기업가는 시민단체 및 시ㆍ도의원, 국회의원 및 시민들의 참여를 이끌어내면서 운동을 주도하였다. 특히, 주민조례청구운동을 시작하면서 정책의 창을 열었고 성남시를 압박하기 위한 다양한 전략을 사용하였다. 결론적으로 주민조례청구가 성공하기 위해서는 문제의 인식차를 좁히고 대안의 가치타당성과 실행가능성을 이해시키기 위해 정책기업가가 다양한 전략을 사용하여 시민, 시의원과 시장을 설득하여야 한다. 그리고 시의원 및 시장의 조례안에 대한 반대를 약화시킬 수 있는 정치의 흐름이 필요하다. 특히 선거가 임박한 상황에서 주민조례청구를 통해 정책의 창이 열릴 때, 주민들이 청원한 조례가 통과될 가능성이 높다는 사실을 발견하였다.
more초록/요약
The Local Autonomy System introduced in 1991 provided the basis to promote the democratization of local politics. We have made continuous effort to remedy the limits of representative democracy and to secure the participation of the citizens. The residents' ordinance petition as a direct participation system introduced in 2000 is a critical institutional device to enact an ordinance which reflects the residents' demand. This thesis reviews the residents' ordinance petition system and analyzes the success factors by case analysis and searches for the conditions to raise its efficacy. The case of this study is the Seongnam City Hospital Ordinance. The policy problem occurred with the closing of the Inha Hospital and Seongnam Hospital. The issue was diffused by the citizen participation with the effort of Inha Hospital Labor Union. The citizen group persistently demanded the establishment of the City Hospital through the Residents' Ordinance Petition System twice, and finally the ordinance was passed in March 16, 2006. This thesis divides the policy making process into three phases and analyses the success factors using revised Zahariadis Multiple Streams Model. The results are as follows. First, in problem streams, there was the change of the attitude of Seongnam city. It defined the problem as the inconvenience in medical treatment on the outset, but changed the definition to the medical service vacuum since July 2005. Second, in politics stream, there happened the jurisdictional change of the City Council's Standing Committee. Society & Welfare Committee was the main committee in the first and third period, but Self-Administration Committee was the main committee in the second period. The majority of the members of the Society & Welfare Committee belonged to the Uri-Party and the Democratic Labor Party and the Democratic Party which is were in favor of the Seongnam City Hospital. Therefore, the change of the City Council's Standing Committee helped the passage of the ordinance in the third period. Besides the Local Election of May 2005 was considered to be a decisive factor for the mayor and the congressmen to change their negative stance against the ordinance. Third, in policy stream, Gachon School Foundation abandoned its plan to build a university hospital, and forced the mayor to accept the city hospital ordinance. The government policy of supporting the expansion of the public health initiatives of the local government also helped policy makers to change their mind. Fourth, policy entrepreneur induced the participation of the citizen groups, Seongnam City Councillors, and Kyunggi Provincial Councillors, He opened the policy window through the ordinance petition and used the diverse strategies to press Seongnam City Government and City Council. In conclusion, it is important for the ordinance petition to succeed that the policy entrepreneur narrows the perception difference of the policy problem and uses the diverse strategies to persuade the citizens, city councillors, and mayor about the value acceptability and the technical feasibility of the alternatives embodied in the ordinance. Especially the ordinance petition would be likely to succeed when the policy window opens through the ordinance petition on the verge of the local election,
more목차
Ⅰ. 서론 = 1
제1절 연구 배경 및 목적 = 1
제2절 연구 범위 및 방법 = 4
1. 연구의 범위 = 4
2. 연구의 방법 = 5
Ⅱ. 이론적 배경 및 분석틀 = 6
제1절 주민조례청구제도의 이해 = 6
1. 주민조례청구제도의 의의 = 6
2. 주민조례청구제도의 절차 = 8
3. 외국의 주민조례청구제도 = 11
4. 주민조례청구제도의 현황 및 문제점 = 18
제2절 정책결정에 관한 이론적 고찰 = 22
1. 정책의 정의 = 22
2. 정책결정에 관한 이론적 모형 = 24
가. 합리모형 = 24
나. 쓰레기통모형 = 26
제3절 Zahariadis의 정책결정 모형에 관한 이론적 고찰 = 30
1. Kingdon의 정책결정 모형의 수정과 확장 = 30
2. Zahariadis의 분석틀 = 31
가. 문제의 흐름 = 32
나. 정치의 흐름 = 33
다. 정책의 흐름 = 34
라. 정책기업가의 활동 = 35
마. 정책의 창과 정책결합 = 36
제4절 본 연구의 분석틀 = 36
1. Zahariadis 모형의 적용가능성 = 36
가. 모형의 전제 = 37
나. 모형의 내용 = 38
2. 분석틀 = 39
Ⅲ. 사례개요 = 42
제1절 성남시의 특성 = 42
1. 행정구역 = 42
2. 인구구성 = 43
3. 사회경제적 구성 = 43
4. 정치적 성향 = 45
제2절 성남시립병원조례제정운동의 전개과정 = 47
1. 조례제정운동의 배경 = 47
2. 조례제정운동의 전개과정 = 48
Ⅳ. 성남시립병원 정책결정과정 분석 = 50
제1절 폐업철회운동기 = 50
1. 문제의 흐름 = 50
가. 인하병원 직원의 생존권 = 50
나. 의료공백 = 51
다. 의료불편 = 54
2. 정치의 흐름 = 55
가. 성남시의 분위기 = 55
나. 정당 이데올로기 = 56
3. 정책의 흐름 = 59
가. 인하병원폐업 철회 = 59
나. 성남시립병원 설립 = 60
다. 대학병원 설립 = 61
4. 정책기업가의 활동 = 62
가. 자원 = 62
나. 접근 = 64
다. 전략 = 65
5. 정책결합 = 66
가. 정책의 창 = 66
나. 정책결합 = 66
다. 정책결합방식 = 67
제2절 조례제정운동기 = 68
1. 문제의 흐름 = 68
가. 의료공백 = 68
나. 의료불편 = 70
2. 정치의 흐름 = 72
가. 성남시의 분위기 = 72
나. 정당 이데올로기 = 74
다. 선거 = 81
3. 정책의 흐름 = 82
가. 시립병원 설립 = 82
나. 대학병원 설립 = 86
4. 정책기업가의 활동 = 88
가. 자원 = 88
나. 접근 = 90
다. 전략 = 94
5. 정책결합 = 96
가. 정책의 창 = 96
나. 정책결합 = 96
다. 정책결합방식 = 97
제3절 정책결정기 = 99
1. 문제의 흐름 = 99
가. 의료공백 = 99
2. 정치의 흐름 = 100
가. 성남시의 분위기 = 100
나. 정당 이데올로기 = 101
다. 선거 = 106
3. 정책의 흐름 = 107
가. 시립병원 설립 = 107
4. 정책기업가의 활동 = 108
가. 자원 = 108
나. 접근 = 109
다. 전략 = 111
5. 정책결합 = 112
가. 정책의 창 = 112
나. 정책결합 = 112
다. 정책결합방식 = 113
Ⅴ. 요약 및 분석 = 115
제1절 정책결정과정 요약 = 115
1. 문제의 흐름 = 115
2. 정치의 흐름 = 117
3. 정책의 흐름 = 119
4. 정책기업가의 활동 = 122
5. 정책결합 = 126
제2절 정책성공요인 분석 = 127
1. 문제의 흐름 = 127
가. 성남시의 입장변화 = 127
2. 정치의 흐름 = 128
가. 상임위원회의 교체 = 128
나. 지방선거 = 129
3. 정책의 흐름 = 130
가. 대학병원 유치의 실패 = 130
나. 정부의 공공의료정책 = 131
4. 정책기업가의 활동 = 131
가. 자원 = 131
나. 접근 = 132
다. 전략 = 133
Ⅵ. 결론 및 한계 = 134
＜참고문헌＞= 137
＜부록: 성남시립병원 조례제정 과정＞= 141
＜Abstract＞= 150
